Comment choisir le meilleur outil d'aménagement opérationnel pour ma friche, entre maîtrise du devenir et montage du financement ?

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Tout au long de la conception d'un projet urbain, les professionnels de l'urbanisme et de l'aménagement réfléchissent aux modalités opérationnelles et financières de réalisation du projet.

Voici quelques critères à prendre en compte pour choisir la procédure opérationnelle :

1 - Niveau d’ambition du projet : la définition du programme (équipements publics, logements, commerces, etc.) à réaliser influence le choix de la procédure.

2 - La situation foncière : une analyse foncière sommaire est requise - par exemple, savoir si une DUP est nécessaire est un critère fondamental.

3 - Le financement des équipements publics : selon la nature et la taille des équipements publics à réaliser, il conviendra de comparer les avantages et inconvénients des différents outils de financement (des combinaisons sont possibles).

4 - Le niveau d’exigence du programme : création de logements sociaux, démarche éco-quartier, etc. - ce sont des éléments d’un projet urbain que l’on peut difficilement encadrer par le règlement PLU. Il y a donc peu de moyens d’en assurer la mise en œuvre par des procédures peu encadrantes.

5 - Le contexte spatial : les procédures opérationnelles peuvent être différentes si le projet est en zone d'extension urbaine ou de renouvellement urbain, s'il existe des contraintes environnementales, etc.

→ La zone d’aménagement concerté (ZAC)

La ZAC est une opération d’urbanisme publique ayant pour but de réaliser ou de faire réaliser l’aménagement et l’équipement de terrains à bâtir en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.

C’est l’outil privilégié pour des opérations complexes, ou d’une certaine taille. Elle permet de constituer le cadre général d’une opération qui accueillera, par la suite, plusieurs opérations ponctuelles (permis de construire, lotissements, etc.).

Avantages :

• Pas de nécessité de maîtrise foncière préalable de la collectivité
• Gestion des demandes de permis de construire en opposant un sursis à statuer à tout projet de construction risquant de compromettre la réalisation de l’opération
• Pleine maîtrise du projet et de sa cohérence d'ensemble : définition et contrôle du programme, planification de la réalisation des équipements publics, maîtrise du foncier (si nécessaire par voie d’expropriation), possibilité d'imposer un cahier des prescriptions architecturales, urbaines paysagères et environnementales aux constructions à édifier
• Réflexion sur les équipements publics nécessaires à la zone et possibilité de les faire financer dans le cadre des droits à construire à l’occasion des cessions de terrains
• Garanties de transparence : concertation publique et étude d’impact d’environnement au préalable, procédures de mise en concurrence
• Possibilité de choisir un aménageur public ou privé
• Sécurité juridique

Inconvénients :

• Délais très longs, liés aux études et aux procédures de mise en concurrence (la procédure dure en moyenne au minimum 18 mois)
• Coût important : études, aménagement
• Complexité de la procédure nécessitant un fort investissement de la collectivité
• Une concertation publique réglementaire qui peut bloquer le projet dans certains cas

A noter, la ZAC peut aussi être concédée : Fiche sur la concession d’aménagement

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→ La zone d’aménagement différée (ZAD)

Une zone d’aménagement différé (ZAD) est un secteur créé par l’État sur proposition des collectivités locales à l’intérieur duquel s’applique un droit de préemption permettant à une collectivité d’acquérir prioritairement les biens immobiliers en cours de cession. L’outil ZAD a été conçu dans l’optique de préparer des opérations d’aménagement sur le long terme, afin d’éviter que l’annonce d’un projet ne déclenche une hausse des valeurs foncières et un effet spéculatif.

Avantages :

• Simplicité et caractère sécurisé de la procédure (la ZAD peut être utilisée dans les communes qui n’ont pas de document d’urbanisme ou sans révision de celui-ci)
• Applicable sur tout le territoire communal
• Solution pour lutter contre la spéculation foncière et prévenir la hausse des prix dans des zones exposées (une ZAD pourra ainsi être créée dans une zone N ou A moins exposée aux phénomènes d’anticipation que les zones AU)
• Possibilité de disposer de terrains suffisants pour conduire certains projets d’intérêt local

Inconvénients :

• Le délai du droit de préemption est limité à 6 ans, mais renouvelable
• Il faut être vigilant sur le temps nécessaire au montage de(s) opération(s) justifiant la ZAD et, le cas échéant, de prévoir leur renouvellement, de mettre en place des réserves foncières pour des projets ambitieux
• Droit de délaissement (le propriétaire peut mettre en demeure la collectivité d'acquérir le bien et la collectivité a alors 2 mois pour réagir)

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→ Les associations foncières urbaines (AFU)

Les associations foncières urbaine (AFU) constitue un regroupement de propriétaires fonciers souhaitant s’impliquer dans l’aménagement et la valorisation de leurs terrains. C’est également une procédure d’urbanisme opérationnel.

Avantages :

• L'AFU permet de modifier un parcellaire morcelé en évitant le recours à des procédés contraignants comme l'acquisition publique préalable du foncier.
• La commune exerce un contrôle sur la création de l'AFU, un document d'urbanisme prévalant sur tout aménagement. Depuis la loi ALUR, la commune peut même instaurer des périmètres de projet afin de faciliter l’émergence d’initiatives parmi les propriétaires concernés.
• La participation à la création d'une AFU ainsi qu'à son fonctionnement est volontaire.
• Les propriétaires prennent en charge les coûts de viabilisation et peuvent en contrepartie bénéficier d'avantages fiscaux ou autres mesures incitatives décidées par la commune.
• L'AFU permet aux propriétaires de traiter ensemble avec un constructeur et donc d'avoir un plus grand poids dans la négociation.
• Le champ d'action des AFU concernant les ouvrages d'intérêt collectif est large, ce qui laisse une très grande souplesse d'utilisation.

Inconvénients :

• Pour être viable, elle doit se limiter à un nombre raisonnable de propriétaires.
• Procédure complexe, qui peut être longue (enquête publique) ou supposer le consentement de tous les propriétaires si c'est une AFU libre.
• La commune devra effectuer un bilan des économies et des coûts supplémentaires que la création de l'AFU autorisée engendre.

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→ Le permis d’aménager ou déclaration préalable (opération de lotissement)

L’opération de lotissement consiste à diviser un terrain ou une unité foncière en plusieurs lots destinés à être bâtis et, le cas échéant, à les aménager et les équiper en vue de les céder ou les louer à des utilisateurs futurs. Selon la nature des travaux ou l’existence d’équipements communs, les lotissements sont soumis soit à permis d’aménager soit à déclaration préalable de division.

Avantages :

• Souplesse d’utilisation / facilité • Possibilité pour une commune d’utiliser cet outil en tant que propriétaire foncier • Possibilité de réaliser un règlement (dans le lotissement ou dans le PLU) imposant une forme urbaine pertinente • Un outil permettant de produire du logement pour un coût accessible (notamment des logements sociaux si la parcelle est vendue à un opérateur social) • Possibilité d’imposer des participations financières soit par la mise en place d’un PUP, soit par des participations imposées aux riverains.

Inconvénients :

• Ne permet pas d’intervenir directement sur la forme urbaine • Un outil souvent mal utilisé • Moindre maîtrise de la collectivité • Qualité parfois insuffisante des constructions • Forte consommation foncière • Contentieux lié aux participations financières • Régime strict de commercialisation des lots autorisés dans le cadre d’un permis d'aménager (pas de promesse de vente avant sa délivrance, vente définitive des lots à l'achèvement complet des travaux, etc.)

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→ La cession foncière avec charges

La cession foncière avec charges est un outil contractuel permettant aux collectivités de céder du foncier à condition, en plus du paiement que l’acquéreur s’engage à satisfaire certaines obligations en matière d’aménagements et d’équipements.

Avantages :

• L’acquéreur peut s’engager à y réaliser différents types d’équipements répondant à l’intérêt général (logements sociaux, surfaces d’activités, bureaux, infrastructures routières, crèches, parking, etc.).
• Véritable souplesse, simplicité, et rapidité en termes d’aménagement des terrains cédés

Inconvénients :

• Risque de requalification en contrat de la commande publique
• Risque d’atteinte aux règles sur la maîtrise d’ouvrage publique (codifiées au sein du code de la commande publique)
• Risque lié à la domanialité publique par anticipation

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Autres informations 💡

Nous vous recommandons ce tableau comparé de différents outils de division foncière (lotissement ; permis de construire valant division ; division primaire ; zone d’aménagement concerté ; permis d’aménager « multi-sites ») et plus généralement, les ressources du site outil2amenagement du Cerema !

L'EPF Bretagne propose également une boîte à outils réglementaires très complète et didactique.